انگلستان داراي رژيم حكومتي از نوع پارلماني ميباشد. اين نوع رژيم در حقيقت از تفكيك نسبي قوا به دست ميآيد. در شيوه تفكيك نسبي قوا، نظر به اينكه حاكميت ملي از سوي مردم و از رهگذر انتخابات به نمايندگان پارلمان سپرده ميشود و از طريق پارلمان به دستگاهها و اشخاص كارگزار و ساير قوا منتقل ميگردد، لذا دستگاههاي قوا به يكديگر وابستهاند، يعني در عين تمايز و تفكيك بايد، پاسخگو و مسوول دستگاهي باشند كه از آن ناشي شدهاند، بنابراين در اينگونه رژيمها نوعي وابستگي ارگانيك، به چشم ميخورد و سخن از استقلال و انفصال مطلق در ميان نيست. برخي از حقوقدانان اساسي از اصطلاح «همكاري قوا» نيز استفاده ميكنند.
براي انجام تفكيك نسبي قوا، سه شرط در نظر گرفته شده است:
1- برقراري تمايز بين وظايف و دستهبندي آنها و واگذاري هر دسته از اين وظايف كه داراي ماهيتي همگون هستند به دستگاهي متمايز: مقننه به پارلمان، مجريه به هيات دولت و دستگاههاي اداري و قضاييه به دادگاهها.
2- دستگاههاي متمايز، برخلاف رژيم رياستي، جنبه تخصصي كامل ندارد. يعني دواير كاركرد آنها در نقاطي با يكديگر بهصورت متقاطع عمل ميكند و قلمروهاي مشتركي را به وجود ميآورد. مثلا مجريه در شكلگيري قوانين با مقننه همكاري ميكند و مقننه در اجراي تمام و كمال قوانين در كار مجريه نظارت ميكند.
3- اندامهاي هر يك از قوا مانند هيات دولت و پارلمان داراي وسايل و ابزارهاي تاثير بر يكديگرند. اين معني را «دوورژه» بهطور خلاصه چنين ذكر كرده است: «تمايز قوا، همكاري در وظايف، وابستگي اندامي» كه از يك طرف با اختلاط و تمركز قوا يكي نيست و از سوي ديگر با تفكيك كامل قوا تفاوت دارد.(16)
اساس رژيم پارلماني با ملاحظه وضع آن در كشورهاي انگلستان و فرانسه و بسياري از كشورهاي اروپايي به قرار زير است:
الف) قوه مجريه دو ركني است؛ يعني در رأس آن يك رئيس كشور (پادشاه و يا رئيس جمهور) قرار دارد كه قاعدتا غيرمسوول است و يك رئيس حكومت (نخست وزير يا رئيس الوزرا) كه همراه با كابينه وزرا، كليه مسووليتهاي سياسي را برعهده دارد.
ب) مجلس يا مجلسين از سوي مردم انتخاب ميشوند و حق دارند كليه اقدامات و عمليات حكومت را زير نظر بگيرند و از راه سوال و استيضاح و ايجاد كميسيونهاي تحقيقاتي يا نهادهاي نظارت، چون ديوان محاسبات، قوه مجريه را كنترل كنند.
ج) پارلمان حق دارد با صدور رأي عدم اعتماد، حكومت را واژگون نمايد و هيات دولت جديدي را موافق با تمايل اكثريت نمايندگان بر مسند قدرت بنشاند.
د) در مقابل حكومت نيز وسايل گوناگوني براي تاثير بر قوه مقننه در اختيار دارد. لوايح قانوني را تنظيم ميكند و به پارلمان پيشنهاد مينمايد. وزرا ميتوانند در مجالس شركت كنند و از لوايح و نظريات سياستهاي خود دفاع نمايند.(17)
تعادل قوا در رژيم پارلماني اساسا بر دو وسيله متقابل استوار است:
1- مسووليت سياسي وزرا، در برابر پارلمان و اماكن سقوط كابينه با رأي عدم اعتماد نمايندگان.
2- حق انحلال پارلمان توسط قوه مجريه.(18)
از اين حيث رژيمهاي پارلماني با رژيمهاي رياستي تفاوت پايهاي پيدا ميكنند، زيرا در رژيم رياستي، رئيس جمهوري، هم رئيس كشور و هم رئيس كابينه وزرا است و در برابر مجالس مقننه مسووليت سياسي ندارد، اما در رژيم پارلماني نهاد رياست كشور از رياست وزيران جداست. اولي از مسووليت مبراست و دومي بهطور فردي و دستهجمعي در برابر پارلمان مسووليت سياسي دارد.
در برابر اين اختيارات پارلمان، براي آنكه اثرگذاري قوه مقننه بر مجريه يك جانبه نباشد و امكان سقوط پياپي هيات وزيران توسط پارلمان صورت نگيرد، به قوه مجريه (يعني رئيس كشور) حق داده شده كه طبق روال معيني پارلمان را منحل نمايد.
حال در اين قسمت سعي ميكنيم ساختار پارلمان در سيستم پارلماني انگليس را تشريح نماييم.
اساسا رژيم پارلماني زاده تحول حقوق انگليس است كه به تدريج از قرن سيزدهم ميلادي آغاز شد و در زمان حاضر به شكل كنوني در حال اجرا و عمل است.
پارلمان كشور انگليس از دو مجلس تشكيل شده است: مجلس عوام و مجلس لردها، نمايندگان مجلس عوام براساس انتخابات سراسري همگاني، مستقيم و مخفي براساس نظام اكثريتي و روش تكگزيني برگزيده ميشوند. مجلس لردها يادگار دوران اشرافيت است و وجودش در زمان كنوني فاقد مبناي حقوقي ميباشد. لازم به ذكر است عنوان لردي امري موروثي يا مادامالعمر است و اين عنوان به آنها حق شركت و عضويت در مجلس لردها را ميدهد. علاوه بر لردهاي موروثي، تعدادي لرد مادامالعمر نيز توسط مقام سلطنت منصوب ميشود كه آنها نيز به عضويت مجلس يادشده درميآيند.
در آغاز تحول حقوق بريتانيا از رژيم سلطنتي مطلق به سلطنتي محدود، بيشتر اختيارات متعلق به مجلس لردها بود، ولي با ادامه اين تحول و پيشرفت دموكراسي و گسترش انتخابات و حقوق مردم در تعيين نمايندگان مجلس عوام، آرام آرام اين مجلس به قدرت خود افزود، به طوري كه با مجلس لردها داراي حقوق برابري شد، اما نظام دو مجلسي برابر طلب بريتانيا ديري بهطول نينجاميد و مجلس عوام كه تصوير جامعه بريتانيا و نهاد ناب دموكراسي را منعكس ميكرد، كمكم بر مجلس لردها برتري يافت و اساس و پايه واقعي پارلمان انگليس بهشمار آمد. مجلس لردها اختيارات واقعي خود را از دست داده و در زمينه قانونگذاري محدود به صدور نظرهاي مشورتي شده است.(19) ولي با اين حال مجلس لردها هنوز از ارزش نمادين و معنوي بسياري برخوردار است.
1-2- تشكيلات و حدود صلاحيت مجلس لردها
هر دو مجلس پارلمان همزمان از طرف پادشاه، دعوت به تشكيل اجلاسيه سالانه ميشوند و هردو نيز همزمان تعطيلات رسمي خود را آغاز مينمايند. معمولا حدود 70 تا 80 لرد در هر جلسه مجلس شركت ميكنند.
طبق سنت، حضور سه عضو براي رسميتيافتن جلسه كافي است، ولي براي تصويب لوايح قانوني حضور حداقل 30 نفر الزامي است.
مجلس لردها سه وظيفه و صلاحيت انحصاري دارد:
1- در درجه اول اين مجلس يك دادگاه اختصاصي براي محاكمه اشراف انگليس است.
2- مجلس لردها عاليترين دادگاه رسيدگي تمييزي هم در زمينههاي حقوقي و هم در زمينههاي جزايي در انگلستان ميباشد، در حال حاضر اين وظيفه به وسيله 9 نفر عضو اين مجلس كه به لردهاي حقوقدان معروفند، انجام ميشود.
3- هرگاه مجلس عوام يك مقام عاليرتبه حكومت را متهم به ارتكاب خطايي بنمايد، بعد از رسيدگي مقدماتي او را تسليم مجلس لردها ميكند تا مجلس اخير به اتهام او رسيدگي كند.(20)
در اينباره بايد اضافه كرد كه بهتدريج با تثبيت قاعده مسووليت دستهجمعي وزرا، اين وظيفه سوم مجلس مذكور ديگر كاربردي ندارد. زيرا وقتي وزيري شديدا مورد سوال پارلمان قرار گرفت، تمام كابينه بايد سقوط كند.
علاوه بر سه نوع صلاحيت خاص مجلس لردها كه ذكر شد، هر يك از دو مجلس عوام و لردها ميتوانند لوايح قانوني تصويب و براي رسيدگي و اخذ تصميم به مجلس ديگر بفرستند.
اما برحسب سنت، بيشتر لوايح چنان كه بعدا ذكر خواهيم كرد، به مجلس عوام تقديم ميشود و تنها بعضي لوايح خاص و همچنين لوايح قضايي ابتدا به مجلس لردها برده ميشود.
عليرغم بعضي نظرها براي انحلال مجلس لردها، افكار عمومي در انگلستان تمايل به بقاي آن دارند و ميخواهند اين مجلس بهطوري تجديد ساختمان شود تا با اصول دموكراسي و با آيين دو مجلسي سازگاري داشته باشد. بنابراين افكار عمومي انگليس خواهان اصلاح آن است، نه الغاي آن.
2-2- مجلس عوام انگليس
مجلس عوام يك مجلس مردمي است كه فعلا متجاوز از 950 عضو دارد. اعضاي اين مجلس مستقيما به وسيله ملت و براي مدت پنج سال انتخاب ميشوند. براي رسميت يافتن جلسات حضور 40 نماينده كفايت ميكند. عمر هر دوره چنان كه گفتيم، پنج سال است، اما پادشاه ميتواند آن را قبل از اتمام دوره پنجساله منحل كند.
اقتدارات مجلس عوام به شرح زير است:(21)
الف- اقتدارات قانونگذاري بهطور عام
در انگلستان به عكس ايالات متحده، قوه قضاييه حق تجديدنظر قضايي در مصوبات پارلمان را ندارد و نميتواند بعضي از اين مصوبات را خلاف قانون اساسي اعلام كند.
ب- اقتدار مالي
امروزه مجلس عوام تنها سرپرست و صاحب اختيار دارايي ملي است. مجلس مذكور تنها مرجعي است كه هزينههاي كشور را در قالب بودجه عمومي بررسي و تصويب مينمايد.
ج- نظارت بر قوه مجريه
سومين صلاحيت مهم مجلس عوام كنترل قوه مجريه و زير نظر داشتن اعمال قوه مذكور است. اصولا وقتي در انگلستان گفته ميشود مسووليت وزرا اين مسووليت در مقابل مجلس عوام است، اين مسووليت به دو شكل ميباشد 1- فردي 2- دستهجمعي.
منظور از فردي اين است كه هر وزير از لحاظ قوانين جزايي و ساير قوانين كشوري، خود شخصا مسوول كليه اعمال خويش در طول مدت وزارت است، اما در مقابل استيضاح پارلمان وزرا مسووليت دستهجمعي دارند. يعني هر وزير در مقابل پارلمان، مسوول طرز مديريت و سياستگذاري وزراي ديگر همكار خود نيز ميباشد. بر اين اساس هرگاه پارلمان، يكي از وزراي كابينه را استيضاح كند، نخست وزير و ساير اعضاي كابينه بايد متفقا استعفا بدهند.
د- طرح سوال از اعضاي كابينه
يكي از اقتدارات بسيار سودمند مجلس عوام حق طرح سوال از وزراي كابينه ميباشد. در بريتانيا سوال نماينده مجلس عوام از وزرا رايج است و يكي از راههاي كنترل حكومت توسط پارلمان ميباشد.
در ايالات متحده آمريكا چون وزيران در برابر كنگره مسووليت ندارند، سوال و استيضاح موضوعيت ندارد و در عوض تحقيق و بررسي به وسيله كميسيونهاي دائمي يا كميسيونهاي فرعي خاص بهنام كميته تحقيق صورت ميگيرد. در مجلس نمايندگان سه كميسيون تحقيق عهدهدار اين وظيفه است، ولي در سنا هم كميسيونها اختيار بررسي دارند و از اين طريق نوعي نظارت پارلماني انجام ميگيرد. كميسيونهاي ويژه تحقيق اختيارات فوقالعاده دارند و ميتوانند از همه كساني كه لازم است، اطلاعات كسب كنند و حتي آنها را براي تحقيق جلب كنند.(22)
در شرايط فعلي اقتدارات مجلس عوام تا حد زيادي نسبت به گذشته، كاهش يافته است. منتقدين سياسي انگليسي علل كنترل نفوذ مجلس عوام را در امور كشوري، عواملي مانند ازدياد قدرت كابينه و تسلطي كه اين نهاد بر كارهاي پارلماني يافته است، انعطافناپذيري مقررات انضباطي حزبي، محدوديت قوه ابداع و ابتكار نمايندگان مجلس، محدوديت آزادي نطق نمايندگان، فقر و يا فقدان دانش فني و تخصصي نمايندگان در زمينههاي متنوع قانونگذاري و غيره ميدانند.
ولي با اين حال، اصل حاكميت پارلمان، برجستهترين اصل در قانون اساسي غيرمدون انگلستان است، چنان كه در اين كشور هيچ قدرتي وجود ندارد كه مصوبات پارلمان را ملغي كند يا بتواند اين مصوبات را كنار بگذارد. هيچ دادگاه قانوني نميتواند در معتبربودن قوانين مصوب پارلمان لحظهاي ترديد كند.
پروفسور ديس معتقد است از اصل حاكميت پارلمان اين نتايج حاصل ميشود:
1- پارلمان ميتواند هر نوع قانوني را كه بخواهد وضع كند.
2- پارلمان ميتواند هر نوع قانون موجود را اصلاح يا لغو كند.
3- در مشروطيت انگلستان فرقي بين قانون اساسي و قوانين عادي وجود ندارد.(23)
تحقق اين اصول مستلزم آزادي عمل نمايندگان و به عبارت ديگر برخورداري آنها از مصونيت پارلماني است.
در انگلستان اصل مصونيت نمايندگان با اين صراحت در هيچ متن قانوني وجود ندارد، ولي عمل مصونيتي كه از لوازم آزادي بيان است، رعايت ميگردد. چنان كه هيچگونه ادعايي عليه نماينده مجلس بهخاطر آنچه در مجلس يا كميتهها گفته يا كتبا اعلام داشته، مسموع نميباشد و همچنين دعوي اهانت عليه او غيرقابل طرح است، در حالي كه در قانون اساسي آلمان مقرر گرديده مصونيت نمايندگان شامل اهانت و توهين نيست، ولو اينكه هنگام انجام وظايف نمايندگي ارتكاب شود.
در انگلستان براي تعقيب نماينده و اجراي مجازات، اجازه رئيس مجلس كافي است و استدلال ميشود كه استقلال قوه قضاييه و قوه مجريه و بيطرفي رئيس مجلس اين مصونيت را عملا تامين ميكند و خطر ديگري نماينده را تهديد نميكند تا نياز به تصريح مصونيت با استحكام بيشتري باشد.(24)
با توجه به اينكه قدرت قانونگذاري مجلس لردها به حدي كاهش يافته است كه در حكمراني ملي تقريبا سهمي ندارد، در شرايط فعلي، پارلمان در حقيقت شامل مجلس عوام ميشود و با كمي دقت، مجلس عوام نيز چيزي جز حزب دارنده اكثريت نيست و زمام حزب دارنده اكثريت هم در واقع كلا در دست نخستوزير و وزراي كابينه او ميباشد پس حاكميت پارلمان كه حقوقا خدشهبردار نيست، عملا به حاكميت نقطه فشردهاي از آن به نام كابينه منتهي شده است و بايد به ياد آورد كه اين كابينه در عين حال در راس قوه مجريه قرار دارد.
